Предложения по совершенствованию Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поступившие от участников Тематического сообщества «Муниципал»
Обзор предложений от участников тематического сообщества «Муниципал» по совершенствованию Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и комментарии к ним подготовлены модераторами тематического сообщества «Муниципал»
Широковым Александром Николаевичем,
профессором кафедры ГМУ Государственного Университета Управления
Юрковой Светланой Николаевной,
профессором кафедры ГМУ Академии социального управления
12 апреля 2014
ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по совершенствованию Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поступившие от участников Тематического сообщества «Муниципал»
Общие подходы к содержанию закона
Закон должен быть реально законом «об общих принципах», и поэтому конкретные механизмы функционирования органов местного самоуправления должны реализовываться на региональном уровне. (Комментарий модераторов. По смыслу постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации федеральные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе законы «об общих принципах», могут иметь любую детализацию регулирования, включая наличие норм прямого действия в законодательстве «об общих принципах», если такие нормы обеспечивают реализацию установленных принципов. Это, конечно, не означает, что федеральный законодатель должен действовать именно так, но дает ему соответствующее право. Поэтому можно обсуждать пределы регулирования, приводя убедительные обоснования, но нельзя настаивать на однозначности того или иного подхода)
Территориальная организация местного самоуправления
Из федерального закона должны уйти положения о транспортной и пешей доступности, границах муниципальных образований. Выделение видов муниципальных образований должно осуществляться законами субъектов РФ.
Необходимо ввести категорию «города регионального значения», список которых утверждается на федеральном уровне. Города-«миллионеры» должны быть в первую очередь войти в этот список.
(Комментарий модераторов. Данное предложение вступает в противоречие с предыдущим. «Виды» и «категории» - это, по сути, одно и то же. Но если «виды» устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, то почему названная «категория» должна присваиваться на федеральном уровне? Кроме того, с учетом особенностей статуса городских округов можно утверждать, что именно они и являются «городами регионального значения»)
Исключить из Федерального закона № 131 форму территориальный организации местного самоуправления без межселенных территорий, передав межселенные территории муниципальным районам. Территорию поселений образовать как совокупность дискретных участков земель населенных пунктов. Таким образом, местное самоуправление организуется там, где фактически проживает население.
(Комментарий модераторов. Одна из возможных моделей территориальной организации местного самоуправления. Имеет смысл на территориях с малой плотностью населения, например, в Сибири, Заполярье, но не только. С учетом разнообразия расселения в различных регионах России, можно было бы предоставить право субъектам Российской Федерации самостоятельно определять собственную территориальную модель. Использование одной модели для всех вряд ли целесообразно)
Ликвидировать двухуровневость местного самоуправления в путем ликвидации двух типов муниципальных образований предусмотренных 131-ФЗ, а именно: муниципальных районов и городских округов. Всю систему местного самоуправления формировать на уровне поселений. Дополнить при этом систему органов региональной власти территориальными структурами, которые могут быть созданы на базе существующих администраций муниципальных районов.
(Комментарий модераторов. Логическое продолжение предыдущего предложения, и, соответственно, соображения те же, что и выше)
Так как города имеют единую систему городского хозяйства и инженерной инфраструктуры считаем создание внутригородских полноценных органов местного самоуправления невозможным. Развитие местного самоуправления в крупных городах и приближение его к населению вполне возможно через систему территориального общественного самоуправления.
(Комментарий модераторов. К предложенному, исходя из целей приближения местного самоуправления к населению, можно добавить увеличение количества депутатов представительного органа города, чтобы они представляли интересы как можно большего числа территориальных единиц города и взаимодействовали с населением этих единиц, создание территориальных депутатских групп и т.п.)
Для снятия дефектов, возникающих в системе местного самоуправления в процессе укрупнения поселений, в качестве первоочередной меры следовало бы принять решение, не допускающее упразднение существующих сельских поселений без одновременного решения вопросов создания на этих территориях иных форм организации местного самоуправления, например старост, как в Ленинградской области и наделение их финансовыми ресурсами. Свою смету доходов и расходов должен иметь каждый населенный пункт с числом жителей свыше 100, а может быть и 50 человек.
(Комментарий модераторов. А, может быть, если при таком укрупнении возникают дефекты, его и не осуществлять? Во всяком случае, укрупнять можно только тогда, когда для этого есть основания. Что касается старост, то это либо назначенные администрацией ее представители, либо выборные лица. И в том и в другом случае они входят в структуру органов местного самоуправления, которая определяется населением самостоятельно. Как же тогда обязать законом формировать такую структуру? Это уже вопрос не из данного раздела, но его предлагаемое решение кажется весьма сомнительным с точки зрения возможности реализации)
Компетенция местного самоуправления
Вопросы местного значения должны быть пересмотрены в сторону их сокращения и конкретизации ответственности по их исполнению.
(Комментарий модераторов. Было бы желательно уточнить, какие конкретно вопросы местного значения следует исключить из перечня, или чем надо руководствоваться при переработке этого перечня)
Обязательным должен быть раздел в законе, касающийся стратегического и территориального планирования. Законом должны быть обозначены обязательства муниципалитета по реализации приоритетных целей стратегических и территориальных планов.
(Комментарий модераторов. Разработка планов и программ развития уже отнесена действующим законом к полномочиям органов местного самоуправления. Вопросы разработки и реализации документов территориального планирования регулируются специальным законодательством, которое также имеет недостатки, но их надо устранять в соответствующем законодательстве. Аналогично, по вопросам стратегического планирования готовится специальный законопроект. Представляется, что специальные вопросы и должны регулироваться специальным законодательством. Тем более, что автор и сам предлагает посвятить закон «об общих принципах» установлению именно общих принципов, а не детальному регулированию всех вопросов организации и деятельности местного самоуправления)
Правильнее сначала определить, какие вопросы местного значения должно решать местное самоуправление в интересах местного населения, и уже исходя из этого, определять финансовые потребности МСУ, и ни в коем случае не наоборот. При определении вопросов местного значения необходимо исходить из следующих принципов:
- вопросы местного значения должны определять повседневную жизнь населения, быть видимы и постоянно значимы для большинства населения муниципалитета;
- вопросы местного значения должны решаться в пределах одного муниципалитета без взаимного влияния соседних муниципалитетов;
- вопросы местного значения не должны иметь общегосударственный, общенациональный, межмуниципальный характер.
(Комментарий модераторов. Этот подход может быть положен в основу оптимизации перечня вопросов местного значения и определения необходимого финансирования их решения)
Органы местного самоуправления
В законе должно быть подтверждено право населения напрямую избирать органы местного самоуправления, в т.ч. и исполнительные органы власти, независимо от численности населения муниципалитета.
(Комментарий модераторов. Право населения на выборы органов местного самоуправления закон установил. Как минимум, население в обязательном порядке избирает представительные органы в поселениях или главу муниципального образования в малочисленных сельских поселениях. Кроме того, в структуре органов местного самоуправления могут быть предусмотрены и другие органы, кроме перечисленных в законе, которые могут являться, в том числе, выборными. Значит, в данном предложении речь идет о возможности – или необходимости? – выборов населением исполнительного органа и, может быть, о необходимости избирать представительные органы во всех муниципальных образованиях. Последнее предположение о мысли автора вызвано тем, что сейчас существует возможность формирования представительного органа муниципального района путем делегирования представителей поселений и рассматривается вариант распространения этой модели на определенные категории городов. Что касается выборов населением исполнительного органа, то это вопрос, требующий более детального обсуждения, так как в качестве такого органа никак нельзя рассматривать местную администрацию, представляющую собой аппарат управления. В свою очередь, Европейская Хартия местного самоуправления предусматривает, что представительные органы «могут иметь подотчетные им исполнительные органы» и нигде не упоминает о выборности этих органов. Что же тогда имеется в виду? Можно предположить, что аналог ранее существовавших исполкомов, но и они не избирались населением. В общем, здесь имеется неопределенность)
Представительный орган МСУ должен выбираться прямым всеобщим тайным голосованием по мажоритарным округам, без участия партийной системы. Сохранить два варианта избрания высшего должностного лица местного самоуправления: всеобщим прямым тайным голосованием или выбором депутатами представительного органа из своего состава. Во втором случае он одновременно является председателем представительного органа. Выбор варианта избрания мэра определяется уставом муниципалитета.
(Комментарий модераторов. Почти все так сегодня и обстоит. Новизна заключается лишь в том, что предлагается при проведении муниципальных выборов применять исключительно мажоритарную систему. На самом деле, любая избирательная система обладает как достоинствами, так и недостатками. Причем, что отнести к достоинствам, а что к недостаткам, зависит от множества факторов, большинство из которых «привязано» к конкретному муниципальному образованию. Поэтому кажется, что логичнее было бы предоставить муниципальным образованиям право самим применять ту или иную избирательную систему – пропорциональную, мажоритарную, смешанную, с много- или маломандатными округами и т.п., – наиболее отвечающую особенностям данного муниципального образования)
Муниципальная служба
Необходимо повысить имидж муниципального служащего, привлекательность муниципальной службы. Для повышения привлекательности муниципальной службы надо заниматься и увеличением денежного содержания муниципальных служащих, и создавать программу повышения имиджа служащего на федеральном и региональном уровнях, и с особой осторожностью подходить к вопросам бездумного сокращения служащих, особенно при одновременном росте вопросов местного значения.
Для обеспечения понятной и честной ротации управленческих кадров необходимо на федеральном уровне составить нечто похожее на «Табель о рангах» введенный Петром Первым. Данный документ даст понятие сопоставимости уровней должностей различных федеральных, региональных и муниципальных органов. Также одинаковыми должны быть и квалификационные требования к сопоставимым должностям. При таком подходе государственные и муниципальные служащие будут точно знать уровни должностей в иных органах управления, на которые они могут претендовать, исходя из своей квалификации и интересов.
(Комментарий модераторов. Целиком соглашаясь с предложениями о повышении привлекательности муниципальной службы, отмечаем, что законодательство о государственной службе и законодательство о муниципальной службе практически идентичны. Сопоставление должностей и классных чинов государственной и муниципальной службы в соответствии с названным законодательством должно устанавливаться законами субъектов Российской Федерации. Надо добиваться того, чтобы соответствующие законы были приняты)
В настоящее время в силу положений Бюджетного Кодекса РФ чем лучше работает администрация МСУ, тем больше её нормируют. Данный факт вызван нелогичностью положений п.2,3,4 ст.136 Бюджетного Кодекса РФ, а именно включением субсидий в определение размеров межбюджетных трансфертов, от доли которых в собственных доходах местных бюджетов и определяется уровень нормирования. Предлагаем в п.2,3,4 ст.136 Бюджетного Кодекса РФ внести изменения и начало каждого пункта изложить следующим образом: «Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субсидий, субвенций, а также межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала…», далее по тексту.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС)
Необходимо более активно использовать систему ТОС. Предлагаем внести в 131-ФЗ следующие дополнения и изменения, которые сделают ТОС более привлекательными для активных жителей.
- определить территорию ТОС, как один или несколько кварталов, ограниченных улицами общегородского значения;
- определить максимальную и минимальную численность жителей ТОС. Это может быть как абсолютное значение, так и относительное значение;
- определить цели деятельности ТОС как, самостоятельное и под свою ответственность решение жителями части вопросов местного значения;
- определить вопросы местного значения, которые могут решаться самостоятельно ТОС в пределах своей территории;
- определить минимальный объем финансовых средств местных бюджетов, направление использования которых определяется органами управления ТОС.
(Комментарий модераторов. Несомненно, активность населения необходимо повышать, в том числе заинтересовав его участвовать в деятельности ТОС. Однако представленные предложения, на наш взгляд, обладают серьезными недостатками и в значительной части противоречат самой идее ТОС. Во-первых, ТОС осуществляется не только в городах, но и в сельской местности. Поэтому вопрос территориальной организации ТОС надо решать более развернуто. Во-вторых, устанавливать какие-либо нормы относительно численности жителей – значит ограничивать возможности создания ТОС. В-третьих, и это самое главное, передача ТОС решения части вопросов местного значения вместо реализации ТОС собственных инициатив означает введение их в систему публичной власти. Таким образом, ТОС перестанут быть формой общественной деятельности, что уже противоречит их природе, а, кроме того, Конституцией Российской Федерации такая форма осуществления народом своей власти не предусмотрена. По смыслу предложения, часть населения, добровольно объединившаяся в ТОС, приобретет властные полномочия непонятно на каких основаниях. В этом же ряду находится и предложение о передаче ТОС некоторых бюджетных полномочий. Предусмотренная ФЗ-131 форма бюджетного финансирования определенной деятельности ТОС через заключение договоров с органами местного самоуправления вполне достаточна, надо только ее грамотно применять. Не надо также забывать о том, что везде, где ТОС пытались осуществлять властные функции, возникал неизбежный конфликт между ними и органами местного самоуправления, что создавало в муниципальных образованиях негативную ситуацию. Если уж и говорить о развитии гражданской активности, то не стоит «зацикливаться» на ТОС. Есть и другие формы участия населения в местном самоуправлении, которые надо использовать в комплексе)
Экономическая основа местного самоуправления
В законе должны быть обозначены чёткие гарантии государства в отношении финансирования вопросов местного значения. Если полномочия по этим вопросам не финансируются, органу местного самоуправления нельзя передавать государственные полномочия.
(Комментарий модераторов. Не совсем понятно, как связана передача органам местного самоуправления государственных полномочий с финансированием вопросов местного значения)
Представленные в стратегических и территориальных планах приоритетные направления и цели развития должны стать необходимым условием получения муниципалитетами межбюджетных трансфертов.
(Комментарий модераторов. Межбюджетные трансферты предоставляются местным бюджетам для разных целей, и нельзя все из них поставить в зависимость от наличия и достижения целей развития. Закон уже сейчас предусматривает возможность стимулирования муниципальных образований в случае достижения ими определенных показателей, а также софинансирования отдельных проектов. Однако, как представляется, невозможно обязать субъекты Российской Федерации предоставлять муниципальным образованиям финансовую помощь на какие-либо цели, кроме целей бюджетного выравнивания, и задавать необходимые условия оказания такой помощи. Тогда будут существенно ограничены бюджетные права субъектов Российской Федерации, что не слишком соответствует принципам бюджетного федерализма. Опять, как и выше, возникает противоречие между предложением автора расширить права субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, и данным предложением «навязать» им дополнительные условия)
В отношении «городов регионального значения» (см. предложение автора выше) должен приниматься параметр минимальной бюджетной обеспеченности, используемый при определении уровня бюджетных расходов.
(Комментарий модераторов. В настоящее время существует методика расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Она явно страдает рядом недостатков, и ее нужно совершенствовать. Но почему при этом акцентируется внимание на одной категории городов, не очень ясно. Здесь надо уточнить, чем и почему для этих городов, если такая категория будет введена, должен отличаться параметр минимальной бюджетной обеспеченности)
Финансовое обеспечение деятельности МСУ является наиболее сложным вопросом, так как для его решения необходимо обеспечить взаимоувязку финансовых потребностей МСУ, субъектов федерации и федеральных органов государственной власти. Предлагается решать данный вопрос в три этапа.
Первый этап: За муниципалитетами закрепляются действующее сегодня финансовое обеспечение муниципальных районов и поселений, с увеличением доли отчислений НДФЛ до 50%, закреплением отчислений в размере 50% транспортного налога. Система оплаты НДФЛ изменяется с оплаты по месту работы на оплату по месту проживания.
Второй этап: Министерство регионального развития совместно с Министерством финансов разрабатывают систему удельных стандартов (в расчете на 1 жителя, на 1 рабочее место, на 1 м2 дорог, на 1 м2 дворовых территорий и т.д.) минимального финансового обеспечения каждого вопроса местного значения.
Третий этап: на основе разработанных стандартов разрабатывается федеральный закон «О финансовом обеспечении местного самоуправления в РФ». Данным законом должна быть введена система бюджетного выравнивания и дотирования МСУ в целях финансового обеспечения всех муниципалитетов на уровне не ниже минимальных удельных стандартов финансового обеспечения.
(Комментарий модераторов. Это одно из множества предложений, не учитывающих огромную дифференциацию между муниципальными образованиями. Эта дифференциация существует и по уровню социально-экономического развития и по «стоимости» реализации каждого вопроса местного значения в разных регионах и даже в разных муниципальных образованиях одного региона. Поэтому на федеральном уровне можно только весьма приблизительно «обсчитать» общий уровень необходимого финансового обеспечения решения вопросов местного значения. Такого рода предложения вносятся с самого начала становления в России местного самоуправления, но не реализуются и по названным причинам, видимо, никогда и не будут реализованы)
Существует законодательно определенная процедура подготовки, рассмотрения и принятия местного бюджета с участием населения на всех этапах. В результате всех этапов рождается компромиссный, но сформированный в интересах большинства бюджет. Однако отдельные жители могут, игнорируя бюджетный процесс, не принимая участия в публичных слушаниях по бюджету, написать жалобу в прокуратуру на ненадлежащее состояние, например, тротуаров около своего дома. Прокуратура, не принимая во внимание особенности бюджетного процесса, подает иски в суд с требованием привести ремонт конкретных тротуаров. Суды, так же не учитывая финансовые возможности МСУ, принимают решение об обязании муниципалитета отремонтировать тротуары.
В одном из решений суд даже вывел универсальную формулу: «Действующее законодательство не связывает реализацию полномочий органов МСУ с наличием финансовой возможности». Таким образом, публичная процедура и непосредственное участие населения в формировании местного бюджета подменяется фактически закрытой процедурой в интересах конкретных лиц (заявителей) в ущерб большинству населения муниципалитета.
Необходимо законодательно закрепить приоритет публично принятого местного бюджета перед заявлениями и исками частных или иных, в том числе контролирующих лиц, в случае если реализация их требований вызывает необходимость финансирования из местного бюджета.
Общие выводы
Исходя из существа поступивших предложений и необходимости нахождения консенсуса, можно сформулировать следующие основные идеи, которые могут лечь в основу дальнейшего совершенствования законодательства о местном самоуправления:
1) закон должен в большей мере, чем в настоящее время, содержать именно общие принципы организации местного самоуправления и только в случае необходимости – нормы прямого действия, обеспечивающие повсеместное соблюдение этих принципов; субъектам Российской Федерации должны быть предоставлены более широкие полномочия по регулированию организации местного самоуправления с учетом региональных особенностей;
2) закон должен предусматривать различные модели территориальной организации местного самоуправления, исходя из особенностей расселения населения в разных регионах; при этом должно быть допустимо исключение отдельных ненаселенных территорий из состава территорий муниципальных образований с передачей их в юрисдикцию органов государственной власти
3) перечень вопросов местного значения, в обязательном порядке решаемых органами местного самоуправления, должен быть сокращен с учетом определения вопросов местного значения именно как вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения;
4) для решения оставшихся вопросов местного значения должны быть предусмотрены формы и механизмы безусловного финансового обеспечения, без чего дальнейшее реформирование местного самоуправления не имеет перспектив и смысла;
5) закон должен содержать нормы, стимулирующие население к участию и упрощающие доступ к участию в осуществлении местного самоуправления через ТОСы и другие формы самоорганизации.
Предложения по реформированию законодательства о местном самоуправлении
Внутригородские районы: нынешняя роль и перспективы стать муниципальными образованиями
Предложенияпо законодательному регулированию деятельности ТОС. Харченко К.В.
Предложения по внесению дополнений в законодательство в сфере регулирования работы ТОС. Баюклин А.В.
Предложения по реформированию законодательства о местном самоуправлении. Рой О.М.
nike air force 1 low uv | Fitforhealth - 2010 hyperdunk for sale Brown Release Details - nike roshe run trail black uk version for women
- Комментировать (войти)